Je mag in de regio niet zomaar bouwen

Gemeenten worstelen met Laddertoets en provinciale verordening
Je mag in de regio niet zomaar bouwen

Sinds 2012 moeten alle woningbouwplannen de ‘Ladder voor Duurzame Verstedelijking’ doorlopen. Als een gemeente noodzaak en locatie van het project onvoldoende beargumenteert, kan een bestemmingsplan zomaar worden afgeschoten. Het helpt daarbij niet dat Noord-Holland in haar eigen verordening soms andere eisen en definities hanteert dan het Rijk.

Afgelopen jaar startte de bouw van Holland Park, de opvallende nieuwbouwwijk op kantorenlocatie Bergwijkpark in Diemen. Voordat de heipalen de grond in konden, moest de gemeente nog wel haar bestemmingsplan aanpassen. Conform de eisen van de ‘Ladder voor Duurzame Verstedelijking’ moest daarin worden aangetoond dat de geplande nieuwbouw voorziet in een ‘actuele regionale behoefte’. Ook moest worden aangegeven of de uitbreiding binnen ‘bestaand stedelijk gebied’ gerealiseerd kon worden en zo niet, of de nieuwbouwlocatie daarbuiten wel ‘multimodaal ontsloten’ was of kon worden gemaakt.
Voor de twee laatste vragen – trede 2 en 3 van de ladder – lag de zaak duidelijk. De nadruk kwam daarmee op de eerste trede te liggen: aantonen dat de nieuwbouw voorziet in een actuele regionale behoefte. De ontwikkelaar had een adviesbureau een markt- en afzetanalyse laten verrichten waarin ook op deze vraag werd ingegaan. Maar initiatiefnemer en gemeente besloten het zekere voor het onzekere te nemen en ook RIGO in te schakelen om nut en noodzaak steviger te onderbouwen. Dit bureau heeft namelijk in de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan met de ‘Laddertoets’. Eerder maakte het voor de Stadsregio Amsterdam en provincie Noord-Holland een digitale inventarisatie van alle harde woningbouwplannen in de regio (www.plancapaciteit.nl). Zonder problemen werd het bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten in 2015 goedgekeurd.

Onderschatting

Het voorbeeld laat zien dat gemeenten de Ladder voor Duurzame Verstedelijking, die in 2012 door de Rijksoverheid werd geïntroduceerd, uiterst serieus nemen. Dat is verstandig, want in de afgelopen jaren sneuvelde menig bestemmingsplan omdat een nieuwbouwinitiatief onvoldoende was onderbouwd.
Over het doel van de Ladder – het zorgvuldig inrichten van de ruimte – zijn alle partijen het wel met elkaar eens. Maar veel gemeenten worstelen met het onderbouwen van hun plannen. Volgens Hans van der Reijden van RIGO hebben velen van hen de toets onderschat. “Ze waren er niet goed op voorbereid en begonnen te laat, of maakten fouten die voorkomen hadden kunnen worden. Dan is het voor een bezwaarmaker wel erg gemakkelijk om zijn gelijk te halen bij de Raad van State.”
Toch kan hij zich de frustratie van lokale ambtenaren wel voorstellen. “In de afgelopen jaren staken gemeenten veel energie in het maken van een woonvisie en dan komt er vanuit Den Haag ineens een instrument dat hun plannen doorkruist. Sommige begrippen in de ladder waren aanvankelijk ook niet goed gedefinieerd. Daar heeft jurisprudentie inmiddels meer duidelijkheid in gebracht.

Grootschalige dorpsontwikkeling?

De gemeente Beemster werd in 2012 met de Ladder geconfronteerd toen zij een nieuw bestemmingsplan maakte voor uitbreidingslocatie De Nieuwe Tuinderij West. Tot 2019 worden hier 169 grondgebonden koopwoningen gebouwd. Het plan was al opgenomen in de provinciale en lokale woonvisie en is een prioriteitsproject binnen het Regionaal Actie Programma (RAP) van de Stadsregio Amsterdam. Toch moest de gemeente alsnog een Laddertoets uitvoeren. Juridisch beleidsmedewerker Jacob Dirk Haagsma vertelt dat het onderbouwen van de nieuwbouwplannen de nodige tijd heeft gekost, maar dat de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV) nog voor meer hoofdbrekens zorgde. Die sluit namelijk grootschalige stads- of dorpsontwikkeling op werelderfgoedlocaties uit. “We hebben allereerst betoogd dat hier geen sprake is van een grootschalige dorpsontwikkeling. Bovendien hebben we nut en noodzaak van de nieuwbouw nog aannemelijker gemaakt dan we in de onderbouwing voor de Ladder al hadden gedaan. De provinciale verordening bevat namelijk een clausule dat een grootschalige ontwikkeling toch mogelijk is als er sprake is van een groot openbaar belang. Uiteindelijk hebben we de nieuwbouwplannen op die manier door kunnen laten gaan.”

Provinciale verordening groter probleem

Ook in Aalsmeer lijkt de PRV een groter pijnpunt dan de Ladder. Zo moet de gemeente zich voor de bouw van slechts negen woningen tussen bestaande gebouwen aan de Hornweg in allerlei bochten wringen om te voldoen aan provinciale eisen. De provincie beschouwt namelijk ieder bouwplan in het landelijk gebied als een potentiële bedreiging voor het landschap, terwijl het Rijk bij ontwikkelingen van minder dan twaalf woningen een Laddertoets overbodig vindt.
En Aalsmeer heeft nog wel meer problemen met de provincie, vult gemeentelijk adviseur fysiek domein Esther van der Klis aan. Bijvoorbeeld om grotere nieuwbouwplannen op oude glastuinbouwgebieden te realiseren. Omdat daar meestal nog een agrarische functie op rust, beoordeelt de provincie het bestemmingsplan alsof het om een ontwikkeling buiten het bestaande bebouwde gebied gaat. Ook al ligt de nieuwbouwlocatie middenin het dorp. “De gemeente wil bijvoorbeeld graag achter de brandweerkazerne aan de Zwarteweg woningen laten bouwen. Daar is al een bestemmingsplan voor gemaakt, maar dat kan stranden bij de bestuursrechter. Strikt genomen voldoet het namelijk niet aan de regels van de PRV.”

Muggenzifterij?

Beleidsadviseur Rien Wezenberg van de provincie Noord-Holland erkent dat de provinciale ‘ladder’ in de ruimtelijke verordening op een aantal punten afwijkt van de Ladder van het Rijk.  
“We mogen als provincie onze belangen met eigen regels borgen. Maar we vinden het zelf ook niet goed dat de twee verschillende ladders naast elkaar bestaan. Voor de nieuwe verordening is er daarom het voorstel om de begrippen uit de Ladder van het Rijk over te nemen.” Wezenberg doelt onder meer op het vervangen van de term ‘bestaand bebouwd gebied’ door ‘bestaand stedelijk gebied’. Dat lijkt muggenzifterij, maar voor Aalsmeer kan deze wijziging grote gevolgen hebben. Nieuwbouw op een voormalige glastuinbouwlocatie die in of tegen de bestaande bebouwing aan ligt, wordt in de jurisprudentie beschouwd als een binnenstedelijke ontwikkeling. En daarvoor is de onderbouwing minder zwaar. Of andere onderdelen van de verordening het bouwen op voormalige kassenlocaties in het stedelijk gebied toch moeilijk blijven maken, is nog onduidelijk. De nieuwe verordening gaat waarschijnlijk in de loop van 2017 in.

Lagere onderzoekslasten onrealistisch

Naast de PRV van Noord-Holland gaat volgend jaar ook de Ladder voor Duurzame Verstedelijking op de schop. Het ministerie van I&M ontving te veel klachten over onduidelijke begrippen en vertraagde bouwprojecten. In de nieuwe Ladder moeten gemeenten bij nieuwbouwplannen buiten het bestaand stedelijk gebied hun locatiekeuze nog altijd stevig onderbouwen. Maar het is de bedoeling dat ze het met binnenstedelijke projecten wat gemakkelijker krijgen. Toch denkt Jan van Oosten van advocatenbureau Stibbe niet dat de wijzigingen uiteindelijk tot een vermindering van de onderzoekslasten zullen leiden. “Andere wetten en besluiten eisen dat ieder nieuwbouwplan zorgvuldig wordt onderzocht en onderbouwd, ongeacht de locatie. Bovendien moeten gemeenten nog altijd aantonen dat er sprake is van nut en noodzaak en er dus behoefte is aan de nieuwbouw. Dat het Rijk daarbij de woorden ‘actueel’ en ‘regio’ uit de eerste trede heeft geschrapt, heeft weinig betekenis. Een bezwaarmaker zal zich er niet door laten afschrikken. Ik heb dan ook geen reden om aan te nemen dat de nieuwe Ladder tot minder beroepsprocedures leidt.”