De Grote Vereenvoudiging Deel 3: het Plaberum

De Grote Vereenvoudiging Deel 3: het Plaberum
Participatie, ook in envelop?

Deze herfst komt de vernieuwde versie van het Plaberum bij het college van B en W op tafel. Het sluitstuk van Stadigs Grote Vereenvoudiging moet zorgen voor kortere doorlooptijden van bouwprojecten. Maar het beoogde doel, het op één lijn brengen van Plaberum, bestemmingsplan- en vergunningenprocedures, blijkt nauwelijks haalbaar. Wat zijn onder de nieuwe condities de gevolgen voor bewonersparticipatie?

Nieuw aan het Plaberum 2006
  • Het aantal fases is verminderd.
  • Risico’s, krachtenveld en procedure worden nauwkeurig geanalyseerd. Daar hoort een ontwikkelingsstrategie bij.
  • Een overzicht van vergunningen en juridisch planologische ‘producten’
  • Een stroomschema.
  • En uiteraard: de bouwenvelop (hierin staan de voorwaarden waaraan de ontwikkelaar moet voldoen bij afname van de bouwgrond).

Het plaberum nieuwe stijl

Fase 1: Strategie
Leidt tot een strategiebesluit. Daarin staan onder meer: toets- en beslismomenten, bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers en bovenal de instemming met de opgave.

Fase 2: Onderzoek
Leidt tot een projectbesluit. Hierin staan financieel kader, ontwerp, grondexploitatie en eventueel bestemmingsplan. Bovenal, instemming met het projectvoorstel.

Fase 3: Programma en ontwerp
Leidt tot een investeringsbesluit, waarin onder meer het programma en de gewenste bouwenvelop komen te staan. Vervolgens kan de selectie van een marktpartij van start gaan.

Fase 4: Uitvoering
Leidt tot uitvoeringsbesluiten. Contractering van ontwikkelaar en regelen openbare ruimte en openbare werken.

Lies ter Voort, senior adviseur bij de Bestuursdienst, kan een lachje niet onderdrukken. “Denk je dat je hierover een leuk stukje kunt schrijven?”
Tja. Toch is zij degene die in het Amsterdamse apparaat het langst bezig is met het ‘Plan- en besluitvormingsproces voor ruimtelijke maatregelen’ – waar de intrigerende afkorting Plaberum naar verwijst. Eerst nog met de nodige tegenwind uit de hoek van gemeentelijke stedenbouwkundigen, maar later – dankzij Stadigs steun – toch echt met erkenning. Het allereerste Plaberum uit 1984 dateert nog van voor de komst van de stadsdelen.
Het Plaberum regelt, onder meer, de verantwoordelijkheden van centrale stad, stadsdelen en marktpartijen in verschillende fasen van een bouwproject. Die liggen in het nieuwe voorstel onherroepelijk en onmiskenbaar vast. In die zin is het Plaberum te lezen als een handboek. Nuttige aanvullingen zijn vaste analyses van procedures, risico’s en krachtenvelden. En bij het hoofdstuk ‘vergunningen’ hoort nu een set juridisch-planologische producten. Geen overbodige luxe als je de lijst van tientallen vergunningenprocedures ziet. Een beetje dwarsligger kan er tot aan de Raad van State mee uit de voeten. Dat weten de projectmanagers van IJburg, het Science Park en de Houthavens, om er enkele te noemen, maar al te goed.
Ter Voort: “Dat zijn zaken die je al in de eerste fase, een soort voorstudie, moet bekijken. Signaleer je bijvoorbeeld ergens een rugstreeppad, dan heb je daar een probleem met de Flora- en faunawet. Je moet aan het eind van die eerste fase een besluit nemen over de haalbaarheid van een project. Het kan dus best zijn dat we straks meer bouwplannen in een heel vroeg stadium afblazen. Alleen kansrijke projecten blijven over. Het geld blijkt op te kunnen, dus we mogen niet meer de vrijheid nemen alleen maar uit te gaan van mooie tekeningen.”
Een heel belangrijk element in het voorgestelde nieuwe Plaberum is de in NUL20 (nummer 19) beschreven bouwenvelop. Deze aanpak moet het eindeloos voortslepen van onderhandelingen tussen gemeente en ontwikkelaar tegengaan. In één zin: bij de overdracht van de grond committeert de ontwikkelaar zich aan de randvoorwaarden en daarbinnen krijgt hij de vrijheid voor aanpassingen en optimalisatie. Vanaf de overdracht trekken de bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgever zich terug.
Maar eerder was sprake van een andere methode om tijdwinst te boeken: door het Plaberum op één lijn te brengen met de vastgestelde inspraakprocedures voor bestemmingsplannen en vergunningen. Helaas, dat zal – zo stelt Ter Voort vast – maar zeer ten dele lukken. Namelijk alleen bij eenvoudige plannen waarvoor het programma al snel in een bestemmingsplan is op te nemen. “Maar er liggen in Amsterdam op dit moment geen open zandvlaktes meer op ons te wachten”, zegt ze. “We hebben praktisch alleen maar lastige locaties, waarvoor je gedetailleerde ontwerpen nodig hebt. En dan komt de inpassing in een bestemmingsplan pas in fase 3 aan de orde.”
Daar komt bij dat je veel procedures, zeker bij vergunningen, domweg achter elkaar moet afhandelen. Er moet eerst een plan liggen. “Het is dus veel beter om te zorgen voor een goede organisatie van je project, ook juridisch.” Ter Voort vat de winst van het vernieuwde Plaberum kort samen: “We creëren heel veel duidelijkheid. Wie doet wanneer wat, daar draait het om.”
Duidelijkheid dus, maar geen ‘zekerheid’. Je hoeft alleen even het woord ‘luchtkwaliteit’ te laten vallen om de kwetsbaarheid van een toekomstig bouwproces in Amsterdam – onder welk Plaberum dan ook – aan te geven.

Bewonersparticipatie

Toen de plannen voor aanpassing van het huidige Plaberum gingen rondzingen, trilde daarin bijna altijd de bewonersparticipatie mee. Het aantal beslis- en inspraakmomenten zou moeten worden gestroomlijnd en daarmee de facto in aantal verminderd. Maar betekent dat niet automatisch minder invloed van burgers en betrokkenen? In de nieuwe tekst wordt gesproken van ‘maatwerk’. Een belangrijke wijziging is bovendien dat alleen ‘belanghebbenden’ mogen inspreken. Bij elke fase (behalve fase 1) wordt van tevoren vastgesteld wie belanghebbend is en deelneemt aan het planvormingsproces. Daarbij moet de ‘beïnvloedingsruimte’ duidelijk zijn. En het bestuur maakt natuurlijk de finale afweging. We laten de toetsers en adviesraden gemakshalve even buiten beschouwing.
Wat betekent dit voor de invloed van burgers? We leggen het vraagstuk voor aan drie specialisten op het gebied van bewonersparticipatie. Allereerst Eef Meijerman, directeur van het Amsterdams Steunpunt Wonen. Zijn bezwaren gelden vooral de eerste fasen van het nieuwe Plaberum. “Dat wordt een intern proces, waar helemaal geen participatie bij komt kijken. Pas in fase drie komt dat aan de orde. Ik vind dat verbijsterend. Waarom trekt de gemeente het initiatief helemaal naar zich toe? Waar blijft de ruimte voor burgers of marktpartijen?”
Dat een wethouder zijn blik richt op investeerders vindt hij tot op zekere hoogte te begrijpen, maar daarbij is het wel zaak bewoners niet te vergeten. “Vanuit dat gemeentelijke systeemdenken kom je uit op ‘hindermacht’, bewoners zie je dan niet als partners.”
Vroeg of laat komt de gemeente daarmee op de koffie, meent Meijerman. “We hebben gezien dat men veel projecten sluitend dacht te maken met zeer dure koopwoningen. Toen die onverkoopbaar bleken ging men maar herontwikkelen. Als je met je prijs op een categorie boven tweemaal modaal mikt, haal je je 75%-verkoopnorm meestal niet.”
Zijn medewerker Jacqueline Kuhn kan erover meepraten, en doet dat graag. Als senior consulent stedelijke vernieuwing voor het ASW is zij vaak actief in de Westelijke Tuinsteden. “Zelfs ontwikkelaars zeggen inmiddels dat je de visievorming beter kunt beginnen met mensen uit de buurt. Denk vraaggericht. Zij vormen meestal toch de toekomstige bewoners, ook van woningen in de duurdere segmenten. Voor kwaliteit wil men best betalen. Haal je die mensen er pas in fase 3 bij, dan is er in een plan niet veel flexibiliteit meer.”

Van onderop ontwikkelen

Het ASW heeft wel een model voor ogen: ontwikkelen van onderop. Bewoners moeten dan wel begrijpen welke processen er spelen in hun buurt. Dat is in het grootste vernieuwingsgebied van de stad, de Westelijke Tuinsteden, vanwege zijn vele allochtone bewoners nog een hele opgave. Daarom is met geld van de gemeente een Migrantenplatform Westelijke Tuinsteden (MPWT) opgezet. “De respons is groot”, zegt Kuhn. “Met controlevragen checken we of aanwezigen de informatie – die vaak moet worden vertaald – hebben begrepen.” Hun inbreng is nodig, meent ze, want “projectontwikkelaars hebben geen natuurlijke band met huurders”. De betrokken corporaties willen ook best betalen voor participatiebijstand. Immers, bij nieuw gerealiseerde woongebieden nemen de sociale problemen – intimiderende hangjongeren bijvoorbeeld – helemaal niet af. Daar woon je dan met je vette hypotheek.
Kuhn: “Op een Lagerhuisbijeenkomst met buurtjongeren werd van alles geroepen, maar één ding stond vast: deze jongeren weten dat ze hier blijven. Het is hun buurt en zij willen daar graag over meepraten.”
Meijerman, aansluitend: “Bouw voor de eigen buurt. Kies voor de mensen die daar echt willen wonen. Want mensen die van buiten komen, hebben vaak geen positieve keuze gemaakt. Maak gebruik van de sociale samenhang die er al is.” Hij is ervan overtuigd dat de belangen van diverse bewoners, stadsdeel en vastgoedontwikkelaars te overbruggen zijn. “Participatie kan in een open planproces van versmallen en verbreden. Ik bedoel: een kleine groep die met ideeën aan de slag gaat en het resultaat steeds voorlegt aan een grotere groep belanghebbenden. Bezwaarmakers houd je altijd, maar maak serieuze bewoners tot betrokkenen. Vraag al in fase 1 alle partijen om inbreng, en laat ook in de daaropvolgende fasen ruimte voor initiatieven van buiten. Een Plaberum mag dit soort participatieprocessen niet, nooit, verstoren!”

Participatie-envelop

Ten slotte Fred Gersteling van de Huurdersvereniging Amsterdam. Hij begint begripvol: “Dat men niet bij elke stap van een bouwproces met twintig partijen om de tafel wil zitten, dat begrijp ik. Dat men niet steeds opnieuw wil onderhandelen over de residuele grondprijs, dat begrijp ik ook. Je moet het bouwproces versimpelen om tot resultaat te komen. Dat geldt zelfs voor participatie. Ook hierbij worden meningen vaak meermaals gepeild, al blijk je dan weleens ‘niet ontvankelijk’ te zijn.” Een zucht. “Maar bewoners worden nu echt teveel als hindermacht gezien. Waarom organiseren we de participatie niet veel meer aan het begin van het proces?” Hij verwijst – opnieuw – naar de Westelijke Tuinsteden, waar corporaties betalen voor de inrichting van de openbare ruimte, en daarmee stadsdelen ook de organisatie van de bijbehorende participatie uit handen nemen. “Een bouwenvelop is in zo’n geval voor bewoners allesbehalve transparant. Welke garantie hebben ze dan? Ik lees daarover niets in het concept voor het nieuwe Plaberum. Daarom stellen wij voor een participatie-envelop te ontwikkelen. Daarin leg je voor iedere fase van het proces de mate van participatie precies vast, voor individuen, maar ook voor bewonersgroepen. Inclusief de rol van de stadsdelen.”
De HA legde het idee eerder voor, maar zonder succes. Gersteling: “De gemeente heeft al zoveel geld gestoken in de kosten van juridische bescherming dat er waarschijnlijk geen geld meer was om de participatie goed te regelen. Nu krijgen we alleen maar inspraak, op een te laat moment. En dan zwijg ik nog over de vele woningen met zorgvoorzieningen die we in Amsterdam moeten realiseren. Dat kan niet zonder inbreng van direct betrokkenen. Een gemiste kans!”
Hij wijst bovendien op de methoden die er zijn om bestaande bewoners in een buurt hun wensen kenbaar te laten maken, zoals de ‘woonateliers’. Bang voor een te eenzijdige nadruk op sociale huurwoningen is hij daarbij niet. “Je moet voorkomen dat er eilanden van goedkope huurwoningen ontstaan. Maar ga er gerust van uit dat de meeste mensen daar terugkeren na de herstructurering. Eenzijdigheid kan je trouwens ook opvatten als teveel nadruk op wonen. Je hebt in de Westelijke Tuinsteden veel meer economische functies nodig, centrumfuncties.”
Amsterdam blijft ook met een nieuw Plaberum een stad met vooral lastige bouwlocaties. Betekent dit dat we op de spaarzame plekken waar nog relatief eenvoudig kan worden gebouwd, meer de lucht ingaan? Wordt de woontoren het nieuwe concept? Lies ter Voort: “Ga daar maar niet van uit. In West bijvoorbeeld hebben we bij de bouw van woontorens heel veel te stellen met het Luchthavenindelingsbesluit…”

Bas Donker van Heel

De Grote Vereenvoudiging Deel 3: het Plaberum
Participatie, ook in envelop?

Deze herfst komt de vernieuwde versie van het Plaberum bij het college van B en W op tafel. Het sluitstuk van Stadigs Grote Vereenvoudiging moet zorgen voor kortere doorlooptijden van bouwprojecten. Maar het beoogde doel, het op één lijn brengen van Plaberum, bestemmingsplan- en vergunningenprocedures, blijkt nauwelijks haalbaar." data-share-imageurl="">