De Grote Vereenvoudiging: deel 1

De Grote Vereenvoudiging: deel 1
De ‘bouwenvelop’, het nieuwe wondermiddel?

Na jaren van frustratie over trage bouwprojecten heeft Duco Stadig zich voorgenomen voor het einde van zijn ambtsperiode de Amsterdamse regels en procedures bij bouwprojecten ingrijpend te vereenvoudigen. Een belangrijke rol bij deze Grote Vereenvoudiging – na de Grote Beweging red je het niet meer zonder hoofdletters - is weggelegd voor de zogeheten ‘bouwenvelop’. Dat moet onder andere een einde maken aan het ‘cyclisch onderhandelen’ over de grondprijs. Bouwenvelop of krimpfolie? Een verkenning.

Gemeente, stadsdelen, corporaties en andere ontwikkelaars kunnen er allemaal over meepraten: jarenlang gesteggel over, om maar wat te noemen, bouwhoogte, milieu-eisen, stoepen, belichting, vierkante meters en – natuurlijk – de bijbehorende residuele grondprijs maakt van bouwprojecten een potje armworstelen waarbij ook de winnaar met pijn blijft zitten. Moet dat echt zo? Of is het mogelijk dit ‘cyclisch onderhandelen’, waarbij partijen bij iedere wijziging opnieuw rond de vergadertafel aanschuiven, te vervangen door een ‘lineaire’ variant. Degene die het estafettestokje in handen heeft, wordt dan vanaf dat moment verantwoordelijk voor de voortgang van het bouwproces.
Een vast onderdeel van dit cyclisch onderhandelen is de onderhandeling over de grondprijs. Die zijn nooit af, weet iedere betrokkene. Andere ‘vrij op naam’-prijzen en gewijzigde bouwkosten hebben direct consequenties omdat de grondwaarde residueel wordt berekend.Dat maakt het voor ontwikkelaars lastig en ook niet erg stimulerend snel te reageren op marktomstandigheden of wensen van kopers. Bovendien weten ontwikkelaars en corporaties dat tot op het laatste moment opnieuw met de gemeente over de grondwaarde gepraat kan worden.
Daar wil Stadig van af. Zijn oplossing is de ‘bouwenvelop’. Daarbij wordt bij de overdracht van de grond voor één gebied een lump sum afspraak gemaakt waarin bedragen, betalingsdata, kaders voor het bouwprogramma en dergelijke zijn vastgelegd. Dat kan door oppervlak, bebouwingspercentage, bouwhoogte en bestemming te vertalen in een maximaal aantal vierkante meters per categorie (wonen/bedrijvigheid, commercieel/sociaal enz.). De ontwikkelaar neemt de grond eerder af en krijgt in ruil daarvoor ruimte om te ‘optimaliseren’. Dat stimuleert. De theoretische opbrengst is voor de gemeente kleiner, maar die vangt wel vooraf. De opbrengsten zijn bovendien verzekerd; het risico voor bouw en verkoop ligt volledig bij de ontwikkelaar.
De bouwenvelop is overigens niet een wiel dat ter plaatse wordt uitgevonden. Van Amerika tot Almere wordt op deze manier gebouwd. En zelfs in Amsterdam is ervaring met soortgelijke constructies, bij projecten in Nieuw-Sloten, bij de VaRa-strook en – recentelijk – met ‘pilots’ bij de Zuid-as en Parkstad. En natuurlijk op IJburg.

Vertraging aangepakt

Eind 2003 had de bouw op IJburg aanzienlijke vertraging opgelopen. Er moest wat gebeuren. De geesten in het Amsterdamse waren rijp voor onorhodoxe maatregelen. Ontwikkelaar Smit’s Bouwbedrijf wilde bij Steigereiland, strook 3-4, wel afzien van een voorverkoopdrempel en dus een groter risico nemen. Meestal gaan ontwikkelaars pas bouwen als 70 procent is verkocht. Maar Smit’s wilde dan ook wel duidelijkheid van de gemeente: een vooraf bepaalde grondprijs voor het hele gebied. Volgens Gert Sanders, commercieel directeur van Smit’s Bouwbedrijf, was dankzij een rekenkundig model van een extern bouwadviesbureau (MBM) de te verwachten residuele grondwaarde snel te berekenen. “Ik ben toen met Stadig gaan onderhandelen op basis van reële bouwkosten en bijkomende kosten. Invloeden van buitenaf, zoals stedenbouwkundige randvoorwaarden en milieu-eisen, worden automatisch vertaald in een andere grondprijs. Of het terecht is of niet, staat niet ter discussie, iedere variant heeft een eigen objectieve uitkomst. Als de prijs eenmaal vaststaat hoef je niet steeds door te onderhandelen met steeds nieuwe partijen.”
Het leidde tot een officieuze bouwenvelop, mét optimaliseringsmogelijkheden voor de ontwikkelaar. Sanders: “ De gemeente en wij kozen voor betaalbare woningen vanaf 135.000 euro: AMH en middensegment. Dat betekent een lagere residuele grondprijs maar ook minder risico voor de ontwikkelaar. De gemeente zag het belang van een suboptimale prijs. Je krijgt dan betaalbare woningen op de markt. Het OGA heeft nog wel bedongen dat als we de woningen duurder verkopen, 50 procent van de meeropbrengst naar de gemeente gaat. Maar dat is nauwelijks gebeurd.”
Weliswaar heette de constructie in dit geval geen bouwenvelop, maar de kogel was door de kerk. Door één op één onderhandeling, aan de hand van het rekenmodel, waren alle varianten, na raadpleging van betrokkenen (dRO, Milieudienst enz) helder. Kort daarop schreef Stadig zijn bekende notitie. Een ‘nieuw’ beleidsinstrument was geboren. “Maar”, voegt Sanders er aan toe, “een ontwikkelaar moet altijd zelf aan de hand van de optimaliseringsmogelijkheden kunnen beoordelen of een bouwproject economisch haalbaar is. Dat wij de Nijmeijerpluim hebben gekregen voor de snelle planontwikkeling bij Steigereiland, zien wij als een signaal van Stadig aan het gemeentelijke apparaat: die bouwenvelop is een goed instrument en moet in het beleid worden verankerd.”

Per blok onderhandelen?

Hans Luiten is niet alleen stadsdeelvoorzitter (Bos en Lommer), maar ook lid van de Stedelijke Stuurgroep Grote Vereenvoudiging. Bij de vernieuwing van de Kolenkitbuurt kwamen beide hoedanigheden bij elkaar. Het gaat om een grote operatie: achthonderd woningen gaan tegen de grond, vierhonderd worden gerenoveerd en duizend nieuw gebouwd. Ook de openbare ruimte wordt opnieuw ingericht. Wat dreigde waren moeizame onderhandelingen over de residuele grondwaarde… per blok. “Je loopt het risico dat alle energie verdwijnt in het discussiëren over ‘vrij op naam’-prijzen, met alle onzekerheid over het tempo die daarbij hoort.”
Daarom is gekozen voor een bouwenvelop voor één groot gebied. De deal moet overigens nog door de stadsdeelraad worden bekrachtigd.

De inkt was nog niet droog of de grondprijsonderhandelingen begonnen weer

Betrokken corporaties krijgen meer vrijheid dan gebruikelijk, want de marktsituatie kan tussen nu en 2015 tenslotte nog ingrijpend veranderen. “We hebben een gemiddelde voor het middensegment en de duurdere woningen afgesproken”, zegt Luiten, “dus dat mag variëren tussen 40 en 180 vierkante meter. Kleine woningen zijn niet per definitie verkeerd, maar het is wel mooi als je ze later eventueel kunt schakelen. We willen beslist geen gemiddelde van 60 vierkante meter, zoals nu, want dan gaan de gezinnen met kinderen weg en krijg je problemen met de sociale cohesie.”
Het was van belang om tot deze overeenkomst te komen, want de markt is ingezakt. De eerder berekende grondwaarde voor Parkstad is achterhaald. Luiten: “Op de oude manier lukte het niet. Er was al wel een fase drie besluit, maar financieel bleek het uitwerkingsplan, een boek van veertig pagina’s, niet haalbaar. De inkt was nog niet droog of de grondprijsonderhandelingen begonnen weer met een discussie over de bouwkosten…”
Stadsdelen zouden zich bij onderhandelingen uiteraard niet moeten laten uitspelen door ontwikkelaars, beaamt hij. “Maar ik ga uit van de loyaliteit van mijn collega’s. We gaan niet onder elkaars prijs zitten. Er is een hoger belang. Je kunt bij herhuisvesting toch evenmin woningen reserveren voor je eigen bewoners?”
Over bewoners gesproken, hoe betrek je die bij dit soort besluiten?
“Om te beginnen moet je als organisatie zelf zorgen voor heel goede mensen, met de nodige expertise. Stadsdelen hebben een pool van deskundigen nodig. Maar uitleggen blijft moeilijk. Zelfs aan mijn eigen raadsleden moet ik de stappen van het Plaberum regelmatig uitleggen. En dan, als je een stedenbouwkundig plan van eisen (SpvE) wilt visualiseren in een maquette bijvoorbeeld, kan al snel het gevoel ontstaan dat ‘alles al is besloten’. Je moet flexibiliteit inbouwen, niet eenvoudig!”

Black Box

De bouwenvelop mag dan al in gebruik zijn, de officiële introductie is in 2006. Voor die tijd spreken we van ‘pilots’ en ‘beleidsontwikkeling’ en is het wachten op bestuurlijke goedkeuring.
Het Ontwikkelingsbedrijf (OGA) was overigens al bezig met een vereenvoudiging van het grondprijsbeleid. De economische recessie deed projecten stagneren, wat de grondverkoop niet ten goede kwam. Vaak wordt gedacht dat de gemeente binnenloopt met de verkoop van grond, maar het bouwrijp maken daarvan vergt veel inzet en kosten. Het OGA heeft er momenteel een harde dobber aan negatieve en positieve resultaten te verevenen. Met diverse bouwprojecten die jarenlang verspreid over de stad spelen is daarbij de behoefte aan helderheid evident. Als binnen een project nieuwe elementen worden ingebracht kan dat al snel gevolgen hebben voor de grondwaardeberekening. Omdat die berekening zoals gezegd residueel is en de markt voor huizen en bedrijfspanden volgt kan jarenlang onduidelijkheid bestaan over kosten en opbrengsten. De bouwenvelop zou in dit verband een bruikbaar instrument kunnen zijn.
“De bouwenvelop zit nu in het traject van beleidsontwikkeling. De essentie is dat de rollen helder worden. Tot nu toe zag je vaak een black box ontstaan waarin zich processen afspeelden die niet te sturen waren. Zo kregen we geen realistische plannen. Maar ook met een bouwenvelop en het als een estafettestokje overdragen van de grond en het bijbehorende bouwproject, zul je stevig moeten onderhandelen”, aldus Jan Kees Medik, beleidsadviseur bij het OGA. Transparantie en hoofdlijnen zijn de nieuwe begrippen. “Het komt er op neer dat je de, soms langdurige, ontwerpfase van de gemeente dichter bij het investeringsmoment van de ontwikkelaar brengt. We gaan meer doen in de voorbereiding en niet langer de regie voeren bij de bouw. Maar bij dit alles – want ook het Plaberum wordt vereenvoudigd - mag de inspraak van burgers er niet onder lijden.”

‘We gaan meer doen in de voorbereiding en niet langer de regie voeren bij de bouw’

Hans van Harten, directeur van de AFWC, slaakt een zucht van opluchting. “We zijn heel enthousiast over de Grote Vereenvoudiging. Dat is ook wel begrijpelijk als het twaalf jaar duurt van een bouwinitiatief tot het slaan van een eerste paal. We verliezen geld aan processen die we liever in nieuwbouw steken. Bij de stap naar een benadering met een bouwenvelop moet een cultuurverandering plaatsvinden. De gemeente en de stadsdelen moeten minder invloed op het bouwproces nastreven. Sterft, gij oude vormen en gedachten! Gewoon: aftikken, niet dooremmeren, je contract juridisch vastleggen en nakomen. Niet meer steeds een horde nemen. Heel simpel, maar ook heel spannend natuurlijk, zo’n moment.”
De bouwenvelop veronderstelt dat de gemeente meer los laat, alleen de grote lijnen van het bouwprogramma vastlegt. Dat zal nog tot een flinke cultuurshock leiden bij gemeente en stadsdelen. Vanouds zijn zij verantwoordelijk voor het bestemmingsplan, het soort te bouwen woningen, de volkshuisvesting in het algemeen en tevens grondproducent. En wat zijn de grote lijnen? De tijdige oplevering van sociale huurwoningen, de 30-40-30 verdeling, of ook uitspraken over de grootte, de kwaliteit en de prijsklasse van de woningen? De neiging zal groot zijn het wensenlijstje tot in detail te regelen in de bouwenvelop.
Dat vreest ook Helen van den Blink van Duin, tot voor kort directeur bij ERA Bouw. Dat bedrijf ontwikkelt Gershwin op de Zuid-as. Dat heet een pilot van de bouwenvelop-aanpak. “Envelop? Maar dan wel één van krimpfolie”, stelde zij in de december in een toespraak in de Zuiderkerk. Het programma was daar volgens haar tot op de millimeter dichtgetimmerd.
Volgens Van Harten moet het om de grote lijnen gaan: “In een bouwenvelop horen de vierkante meters voor bedrijfsruimte en voor al dan niet sociale woningbouw. Maar niet het aantal MIVA’s, WIBO’s, grote gezinswoningen en andere zaken. Daarover kan je wel stedelijke afspraken maken, eventueel één op één met afzonderlijke corporaties. Dan rest alleen de vraag hoe die afspraken zich verhouden tot de aanpak met een bouwenvelop.”
Ontwikkelaars nemen de grond onder een nieuw regiem eerder af. Het renterisico is dus groter voor ze. “Daarom moet er voldoende winstmarge zijn”, betoogt Van Harten. “De optimaliseringsruimte moeten we niet eenzijdig door het OGA laten bepalen. En een ‘bouwplicht’ lijkt me evenmin nodig, net als een afroomregeling. Want dan profiteert de gemeente wel als de markt aantrekt, maar deelt ze niet meer in de verliezen als de markt tegenvalt.” Ontwikkelaars, c.q. corporaties kennen de markt, zegt hij. “We weten dat er een schrijnend tekort aan middensegmentwoningen is, dat hoeft echt niet in een envelop. Maar centraal stedelijke afspraken, al dan niet met afzonderlijke corporaties, gaan we niet uit de weg.”
Voor wethouder Stadig heeft op dit moment prioriteit dat het onderhandelingsproces tussen gemeente en ontwikkelaar drastisch wordt vereenvoudigd en bekort. Gevaren ziet hij ook: “Er hoort wel bij dat iedereen zijn rug recht houdt. En er hoort een goede voorbereiding bij, anders geven we als gemeente geld weg. Later corrigeren kan niet meer.”

Bas Donker van Heel

Deel
De Grote Vereenvoudiging: deel 1
De ‘bouwenvelop’, het nieuwe wondermiddel?

Na jaren van frustratie over trage bouwprojecten heeft Duco Stadig zich voorgenomen voor het einde van zijn ambtsperiode de Amsterdamse regels en procedures bij bouwprojecten ingrijpend te vereenvoudigen. Een belangrijke rol bij deze Grote Vereenvoudiging – na de Grote Beweging red je het niet meer zonder hoofdletters - is weggelegd voor de zogeheten ‘bouwenvelop’." data-share-imageurl="">