100 jaar corporatiegeschiedenis. En nu?

afbeelding van Fred van der Molen
Fred van der Molen
Hoofdredacteur NUL20
04.07.17
Uitdagingen voor het komend decennium
100 jaar corporatiegeschiedenis. En nu?
De AFWC bestaat 100 jaar. Ter gelegenheid daarvan vroeg de Federatie mij om in de toekomst te kijken, in plaats van naar het verleden. Wat zijn de belangrijkste uitdagingen voor de corporatiesector in de regio Amsterdam het komende decennium? Ik inventariseerde daartoe meningen en ideeën van wetenschappers en van enkele belangrijke partners van de corporaties. Een belangrijke inspiratiebron is ook een essay van Jeroen van der Veer en Egbert de Vries van de AFWC. Een verkorte versie daarvan staat in het Jaarbericht 2017 van de AFWC.
 
De aanleiding is het 100-jarig jubileum van de AFWC. Maar ook zonder deze mijlpaal is dit jaar een goed moment om stil te staan bij de uitdagingen voor de Amsterdamse corporatiesector in het komende decennium. Immers, de herstructurering van de sector, die zijn beslag kreeg in de nieuwe Woningwet, wordt dit jaar afgehecht met de scheiding van maatschappelijke taken (DAEB) en commerciële onderdelen (niet-DAEB).
Achter de turbulente periode van de corporatie als ‘maatschappelijke onderneming', ingezet in 1994 met de bruteringsoperatie, lijkt daarmee een punt gezet. Het kabinet Rutte II beperkte het werkterrein van de corporaties grotendeels tot het bouwen en beheren van sociale huurwoningen, introduceerde een nieuw toezichtskader, een nieuw puntenstelsel, een nieuw huurregime (huursombenadering) en natuurlijk ook die vermaledijde verhuurderheffing. Ten slotte saneerden corporaties de afgelopen jaren zeer stevig, waardoor nu weer een periode aanbreekt met meer ruimte voor investeringen. 
Het is nog de vraag wat het volgende kabinet van plan is, maar gelet op de zeer brede steun voor de nieuwe Woningwet zijn nieuwe ingrijpende stelselwijzigingen in de sociale huursector in ieder geval niet aannemelijk. 
 
Huurdersorganisaties, gemeentebesturen en corporaties hopen nog dat het nieuwe kabinet in ieder geval nog iets gaat doen aan de verhuurderheffing: afschaffen, verlagen of omzetten in een investeringsverplichting in nieuwbouw, verduurzaming of verlaging van de huren.
 

Kop van Jut

De corporatiesector heeft de afgelopen periode veel voor zijn kiezen gekregen. Daar was de sector zelf natuurlijk mede debet aan. De vele ontsporingen schiepen de noodzaak en het politieke klimaat voor drastische ingrepen. Maar nu de kruitdampen zijn opgetrokken, valt op dat vooral huurders slachtoffer zijn geworden van het nieuwe beleid. Tijdens de ergste financiële crisis van na de oorlog nam het aanbod aan betaalbare woningen af en explodeerden de huren. Het kabinet heeft deze huurverhogingen min of meer afgedwongen via de verhuurderheffing.
Dat heeft zijn gevolgen gehad. Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) blijkt dat 18 procent van de sociale huurders in 2015 een ‘betaalrisico' had, oftewel enorm worstelt om rond te komen. Dat was in 2002 nog maar iets meer dan 5 procent. Die toename is veroorzaakt door dalende inkomens én stijgende woonlasten. In 2012 gaf een huurder gemiddeld 23,8 procent van het netto besteedbaar inkomen uit aan netto huuruitgaven. Nu ligt de huurquote op 26,7 procent, aldus het rapport Wonen in Beweging (gebaseerd op WoON 2015), een ander landelijk onderzoek dat bevestigt dat sociale huurders in de hoek zitten waar de klappen vallen. Na 2012 nam het aantal 'dure scheefwoners' in drie jaar met 161.000 toe tot ruim een half miljoen.
 
Vanaf 2016 - en soms al eerder - hebben corporaties hun huurverhogingen weten te matigen. Inmiddels is er ook een wettelijk stelsel met de huursombenadering en passend toewijzen dat toekomstige huurstijgingen beperkt. Niettemin blijft de toegenomen betaalbaarheidsproblematiek een kopzorg voor organisaties die juist als doelstelling hebben kwetsbare groepen betaalbare woonruimte te bieden. De huur van corporatiewoningen is vaak te hoog voor mensen met een smalle beurs, stelt Wil van Schendel, directeur van maatschappelijke dienstverleningsorganisatie De Sociale Maatschap. Ze pleit ervoor dat corporaties hun huren vaker aanpassen aan het inkomen van mensen. Datzelfde wil ook Winnie Terra van de Huurdersvereniging Amsterdam: "Verlaag de huren voor huurders met te hoge woonlasten."
De forse huurstijgingen van de laatste jaren staan in direct verband met de verhuurderheffing. Die is inmiddels opgelopen tot 1,7 miljard per jaar, ruim 70 euro per maand per sociale huurwoning. Amsterdamse corporaties worden nog zwaarder aangeslagen, omdat de heffing is gebaseerd op de WOZ-waarde per woning.

De stad is populair

Behalve met het landelijke beleid moet de Amsterdamse regio rekening houden met demografische en internationale ontwikkelingen. De mondiale trek naar de stad is er één van. De Noordvleugel van de Randstad is de economische motor van Nederland; daar zitten in toenemende mate de banen. In de beginjaren van het world wide web werd gedacht dat digitale innovatie de behoefte aan fysiek contact zou verminderen, maar het omgekeerde blijkt het geval. Vooral jongeren en starters op de arbeidsmarkt trekken naar de Metropoolregio Amsterdam en bij voorkeur naar de hoofdstad zelf. Een groot deel van hen, ook expats, is aangewezen op betaalbare woonruimte. De druk op Amsterdam wordt nog verhevigd door de aanzwellende toeristenstromen en de internationalisering van de arbeidsmarkt. Die ontwikkeling zal de komende jaren doorzetten. Amsterdam is immens populair bij zowel toeristen, studenten als expats.
Die toegenomen populariteit heeft - in combinatie met langjarige stedelijke vernieuwingstrajecten - het leefklimaat aantoonbaar verbeterd, maar de keerzijde is ook duidelijk: woningschaarste, prijsopdrijving en een begin van ruimtelijke segregatie - lagere inkomens en middeninkomens krijgen minder kansen in populaire woongebieden.

Gentrification

Die stijgende WOZ-waardes maken Amsterdamse corporaties boekhoudkundig rijk, maar deze goudmijn kan nauwelijks worden ontgonnen. Daarvoor moeten de woningen worden verkocht en dat doen de corporaties steeds minder. De weerstand daartegen groeit en de maatschappelijke argumenten voor uitponding gaan steeds minder op, althans niet binnen de Ring. Verkoop was lang een instrument in de stedelijke vernieuwing om de stad gemengder te maken en verloederde wijken nieuw leven in te blazen.
Het debat wordt nu bepaald door angst voor 'gentrification', die grotere delen van de stad, waaronder zelfs voormalige 'krachtwijken', onbetaalbaar maakt. Bovendien is de Amsterdamse 'overmaat' aan sociale huurwoningen - het theoretische surplus van het aantal sociale huurwoningen minus de doelgroep -  verdampt. Sterker nog: De 'Woonagenda' van wethouder Ivens schetst op termijn een groot tekort. De omvangrijke particuliere betaalbare huursector verdwijnt namelijk in ras tempo.
Amsterdam overkomt hetzelfde - weliswaar vertraagd en sterk gedempt - wat andere succesvolle wereldsteden ondergaan: gentrification blijkt een zichzelf versterkend proces waarbij de stad het woon- en werkdomein wordt van creatieve en technische high potentials. Door de clustering van een hoogopgeleid arbeidsreservoir, kapitaal en kennis groeit en bloeit de stad, maar neemt de inkomensongelijkheid toe en worden populaire wijken onbetaalbaar. De veel geciteerde Richard Florida, die eerder beschreef hoe de vestiging van een creatieve klasse het keerpunt vormde voor steden in verval, waarschuwt nu voor 'The New Urban Crisis' als gevolg van de doorslaande gentrification. Het succes van steden als New York, San Francisco, Londen en Parijs jaagt daar de huizenprijzen dusdanig op dat alleen rijken het zich nog kunnen veroorloven in de stad te wonen. Huishoudens met een lager en middeninkomen moeten wijken.

Ruimtelijke segregatie

In vergelijking met de 'superstar cities' die Florida heeft onderzocht, valt het in Amsterdam nog wel mee, maar binnen de Nederlandse context nemen de verschillen tussen arm en rijk wel het snelste toe in de regio Amsterdam, aldus het PBL. Gemeentegrenzen zeggen in dit verband niet veel. De woningprijzen in Zuidoost zitten bijvoorbeeld rond het niveau van de noordkant van de metropoolregio en Almere; de marktontwikkeling in Amstelveen heeft veel overeenkomsten met die in populaire delen van Amsterdam.
Toenemende ruimtelijke segregatie wordt door bijna alle stakeholders en wetenschappers die ik voor dit artikel heb benaderd, als een uitdaging gezien. En de Amsterdamse woningcorporaties wordt een belangrijke rol toegedicht om daar een dam tegen op te werpen.
Dat komt mede doordat de sturingsinstrumenten van de gemeente in de loop der jaren fors zijn afgenomen, ten gunste van de vrije markt. Het laatste kabinet heeft daar zijn steentje aan bijgedragen. Alleen bij nieuwbouw en transformatie kan de lokale overheid de uitkomst bepalen, door bijvoorbeeld het bouwprogramma en de maximum huurprijzen in de vrije sector vast te stellen.
Over de bestaande particuliere woningvoorraad heeft de gemeente betrekkelijk weinig meer te zeggen nu het kabinet het puntenstelsel zo heeft gewijzigd dat in Amsterdam steeds meer woningen boven de liberalisatiegrens vallen. Maar corporaties bezitten in Amsterdam nog altijd 45 procent van de totale woningvoorraad. En met corporaties kan de lokale politiek wel afspraken maken. Wethouder Laurens Ivens prijst zich gelukkig: "De woningcorporaties zitten in de unieke positie om de stad gemengd te houden. Ik ben daarom blij dat ze hun verkopen en liberalisaties terugbrengen."
De SP-wethouder ziet overigens het liefst - net als de Huurdersvereniging Amsterdam - dat corporaties helemaal stoppen met woningverkoop in wijken met relatief weinig corporatiewoningen.
Ook voor hoogleraar Peter Boelhouwer hebben de corporaties de sleutel in handen om ruimtelijke segregatie tegen te gaan en de woningvoorraad betaalbaar te houden. Maar even belangrijk is volgens hem een forse nieuwbouwproductie van sociale huurwoningen om "de enorme afname van betaalbare huurwoningen in de particuliere sector enigszins te compenseren". Om dat te financieren vindt hij het acceptabel dat corporaties zich terugtrekken uit 'beperkte delen van de binnenstad': "Dat levert veel kapitaal op dat elders in de stad veel effectiever kan worden ingezet".

Middensegment

Steden uit het rijtje superstar cities van Richard Florida zijn niet alleen onbetaalbaar geworden voor lage inkomens, maar ook voor middeninkomens. Ook in Amsterdam zitten middeninkomens in de knel: ze hebben geen toegang tot de sociale huurmarkt en kunnen steeds minder een koop- of huurwoning betalen. Het aanbod aan koopwoningen neemt af (mede doordat de corporaties op de rem trappen) en de prijzen lopen op. Door fiscale wijzigingen, strengere hypotheekeisen en de toegenomen inkomensonzekerheid (tijdelijke contracten, flexwerk) zijn koopwoningen ook minder bereikbaar of aantrekkelijk voor een grote groep (lage) middeninkomens. Bovendien willen veel werkenden liever flexibel blijven; wie weet waar de volgende baan zich aandient.
Middeldure huurwoningen zijn er relatief weinig in Amsterdam, terwijl de behoefte groot is. Corporaties verhuren middeldure huurwoningen, verkregen via nieuwbouw of door bestaande woningen te liberaliseren. Maar Amsterdam stuurt ook via tenders de bouw van middeldure huurwoningen door beleggers. Inmiddels is er een gestage jaarproductie, maar wat er aldus aan de voorkant bijkomt, verdwijnt aan de achterkant; de huren van bestaande woningen worden namelijk bij mutatie of via forse huurverhogingen opgehoogd naar de 'marktprijs'. En die begint al snel bij 1500 euro per maand.
Ligt hier nog een taak voor corporaties? De meningen zijn verdeeld. De nieuwe Woningwet is duidelijk: de kerntaak is het huisvesten van lagere inkomens. Maar iedereen kan uitrekenen dat lage middeninkomens in stedelijke gebieden tussen wal en schip vallen, ook al is de maximum inkomensgrens voor sociale huur nu (tijdelijk) opgetrokken naar ruim 40.000 euro. Sommige corporaties zien daarom in middeninkomens een doelgroep die geholpen moet worden, ook om doorstroming uit de sociale sector te bevorderen.
Zij vinden wetenschappers als Boelhouwer en Stan Majoor aan hun zijde. Die vinden het in de huidige marktsituatie en in het belang van de stad nodig dat ook corporaties helpen het tekort aan middeldure huurwoningen te verkleinen.
Wethouder Ivens denkt er anders over, althans als het om nieuwbouw gaat: "Het is een dilemma. Eigenlijk moet de markt dat oppakken, maar dat gebeurt onvoldoende. Toch zeg ik: zolang de investeringskracht van corporaties beperkt is, richt je op je kerntaak. Ga niet zelf investeren, maar probeer de bouw aan te zwengelen via samenwerking met marktpartijen."
Dat is wat de Federatie met het dit voorjaar gelanceerde PAM-initiatief (Platform Amsterdam Middenhuur) beoogt. Volgens mede-initiatiefnemer Robert Kohsiek, directeur van Wonam, zijn er met beleggers en ontwikkelaars prima afspraken over de bouw van middeldure huurwoningen die langdurig in dat segment blijven. Mits de gemeente de spelregels uniform vastlegt en de grondprijs aanpast.

Beschikbaarheid en flexibiliteit

Een betaalbare woning is één ding, maar daar gaat nog een zorg aan vooraf: woonruimte bemachtigen. Dat is een enorm probleem in Amsterdam. Dat probleem ervaren inmiddels geïnteresseerden in een koopwoning, maar voor middeldure huur en de sociale huurmarkt speelt schaarste al veel langer. Wachtlijsten zijn er altijd geweest in de Stadsregio, maar de druk op de sociale huurmarkt is het laatste decennium enorm opgelopen. Dat komt doordat het aantal woningen is afgenomen, doordat de doelgroep is in de crisisperiode is gegroeid en door haperende doorstroming. Ter illustratie: op een vrijkomende sociale huurwoning in Amsterdam reageren gemiddeld 259 kandidaten, terwijl reageren met minder dan 8 jaar inschrijfduur nauwelijks zin heeft; op een loting reageren gemiddeld 1.383 woningzoekenden.
Over de beste wijze van woningtoewijzing zijn altijd discussies. Dat is onvermijdelijk als vraag en aanbod zo uit elkaar lopen. Er is sinds de oprichting van WoningNet wat afgeschreven en vergaderd over verbeteringen, voorrangsregelingen, urgentiecategorieën en uitzonderingen. Vele malen is het proces ook daadwerkelijk aangepast en verbeterd. Wat de laatste tijd opvalt, is dat corporaties dichter bij hun huurders willen komen, om ze een beter passend aanbod te doen, om meer doorstroming op gang te brengen. Dat betekent ook luisteren naar de roep om meer diversiteit in woonarrangementen; zoals (etnische) woongroepen voor ouderen of woningdelen.
Daarnaast moet het denken niet stoppen om - ondanks alle kritiek - te blijven zoeken naar onorthodoxe maatregelen die de doorstroming bevorderen (zoals de tijdelijke contracten voor starters) of die de bestaande voorraad beter benutten. Ook de aanpak van woonfraude (illegale hotels, onderhuur) moet een prioriteit blijven.

Maatwerk

Meer maatwerk en een bredere variëteit aan woonarrangementen kan helpen meer huurders in een woning te laten komen die past bij hun huidige situatie of veranderde woonwens. Huishoudens veranderen bijvoorbeeld nogal eens van samenstelling. Er wordt veel gescheiden, met allerlei ingewikkelde arrangementen met kinderen tot gevolg. Daarnaast zijn inkomens veel minder stabiel geworden. Dat een groeiend aandeel van de bevolking single is en de vergrijzing oprukt, vraagt ook om aanpassingen.
Meer aandacht voor maatwerk gaat ook op voor de dienstverlening: de ene klant is de andere niet. Sommige corporaties hebben daar nog wel een slag te maken. Waar de ene huurder alles graag digitaal afhandelt, komt de andere huurder liefst op kantoor langs om contant te betalen, terwijl een derde brieven nooit openmaakt. Maar duidelijkheid is ook wat waard: een corporatie moet klare wijn schenken wat haalbaar is en wat niet.

Schaarste is structureel

Maar wat er ook wordt gedaan, de druk op de sociale huurmarkt zal er de komende jaren niet van afnemen: de stad blijft trekken als een magneet; particuliere gereguleerde woningen verdwijnen in snel tempo; en extramuralisering en statushouders zorgen voor een extra beroep op de sociale huursector. Organisaties als HVO-Querido en het COA zijn voor het onderbrengen van hun cliëntèle bijna volledig aangewezen op de woningcorporaties.
Amsterdam en de Amsterdammer moeten ook breder leren kijken. Het blijft daarom zaak de Metropoolregio consistenter als één woningmarkt te benaderen en te promoten.

Duurzaamheid

Tot de grote uitdagingen van de woningcorporaties hoort de verduurzaming (en verbetering) van de bestaande woningvoorraad. Daarvoor zijn landelijk en lokaal allerlei stoere ambities geformuleerd. Het komt nu aan op de uitvoering. Dan gaat het om woningisolatie, energiereductie en de omschakeling naar duurzame energie. Dat lukt niet zonder huurders mee te krijgen. Dat blijkt in de praktijk niet altijd mee te vallen. Een basisvoorwaarde is wel dat de kosten niet op hen worden afgewenteld. Om huurders mee te krijgen is ook flexibiliteit in de aanpak en de te kiezen oplossingen nodig. En nu Amsterdam heeft besloten in 2050 de gaskraan definitief dicht te draaien, willen woningcorporaties zich niet één alternatief laten opdringen. De al dan niet verplichte aansluiting op het warmtenet zal een heikel punt gaan worden; corporaties willen zich terecht niet bij voorbaat vastleggen op één optie en kijken ook serieus naar alternatieven als all electric en groen gas.

Inclusiviteit

Er was een tijd dat 80 procent van de Amsterdammers in een gereguleerde huurwoning woonde. Daar woonde automatisch een zeer heterogene bevolking, met alle voor- en nadelen van dien.
Een kleinere sociale huursector bedient in toenemende mate kwetsbare bewoners: lage inkomensgroepen en geestelijke of lichamelijke zorg behoevende mensen die door de extramuralisering uit zorginstellingen zijn gestroomd. Het leven in portieken komt daardoor meer onder druk te staan. Dat merken niet alleen de huurders maar ook de wijkbeheerders en -conciërges van de corporaties. En dat vraagt goede samenwerking met andere (zorg)partijen.
'Leefbaarheid' in portieken en wijken blijft dan ook onverminderd een belangrijk thema voor corporaties. Maar zij zullen binnen de kaders van de nieuwe Woningwet niet meer de herontwikkeling van hele gebieden alleen op zich nemen. Woningcorporaties zijn niet meer de investeringsmachines van de stad. Dat beseft ook Ivens zich: "Hun betrokkenheid bij buurten is en blijft heel belangrijk. Maar de investeringen in wijken zullen in de nieuwe verhoudingen meer en meer door de overheid moeten worden gedaan." Ook wat dat betreft is de cirkel rond.
 

Reactie toevoegen